Biden 외교정책 새로운 구상 필요하다

<미국 중간선거가 다가오고 있는데, 워싱턴은 구태의연한 집단적 사고에 젖어 있으며 새로운 문제에 대한 창의적 해결책을 가로막는 비전의 결핍으로 시달리고 있다>.

필자가 휴가를 마치고 돌아오는 시점에 바이든 미국 대통령은 중동으로 여행을 떠났습니다. 현시점이 미행정부의 외교정책 성과를 평가할 수 있는 좋은 기회입니다. 필자는 2020년에 바이든에게 투표했고 그가 당선되었을 때 한편으로 안도했지만, 이제는 바이든과 측근들이 21세기를 위한 외교정책과 대전략을 설계하는 임무를 제대로 하고있지 않다는 점을 걱정합니다. 명백한 위험은 냉전기간 동안에는 잘 작동했지만 이후로는 대부분 실패한, 판에 박은 구태의연(舊態依然)한, 방식의 정책으로 후퇴하고 있다는 점입니다.

바이든 행정부가 출범 당시 무엇을 할 것이라고 이야기한 내용을 기억하십니까? 그것은 미국의 동맹을 활성화하고 독재의 물결에 맞서 민주주의 세계를 통합할 것이라는 약속이었습니다. 중국에 대하여 레이저의 초점을 집중하고 향후의 우위를 놓고 상호경쟁에서 반드시 승리할 것이라는 확신이었습니다. 동시에 기후변화가 최우선 과제였습니다. 미국은 또한 이란과 핵협정을 재추진하고, MBS(무함마드 빈 살만) 사우디 왕세자를 "묵사발"로 만들고, 중동에서 "영원한 전쟁"을 끝내고, 미국인에게 "중산층"을 위한 대외(경제)정책을 제공할 것이라는 선언이었습니다. 그리고 Blinken 미국무장관은 인권이 행정부의 외교정책의 "중심"이 될 것이라고 약속했습니다. 지금까지 상기의 약속 모든 것이 어떻게 되었습니까?

공정하게 말하자면, Biden의 외교팀은 상기의 약속 중 일부를 이행했습니다. 혼란스러운 결말을 피할 수는 없었겠지만, 아프가니스탄에서 전쟁을 끝냈습니다. 바이든은 전임자의 속임수에 의해 소외된 동맹국들을 달래었고, 우크라이나 전쟁을 통해 나토에게 잠시나마 새로운 활력을 부여했습니다. 파리기후협정에도 재가입했습니다. 그리고 Biden팀은 취임 이후 몇 번의 자살골을 먹었지만(예: 영국 및 호주와의 소위 AUKUS 잠수함 거래의 아마추어적인 작업 및 대통령의 구두실수를 되풀이하는 등), 집권 18개월 동안 그나마 트럼프 전 미국 대통령의 쇼가 무작위로 터져 나온 것보다는 나은 편입니다. 그러나 전반적으로 바이든 행정부는 명확하고 설득력 있으며 성공적인 전략을 가지고 있다는 징후를 거의 보여주지 못했습니다. 그들이 지난 1년 반 동안 추진한 다양한 이니셔티브와 대응전략을 살펴보더라도 성과는 그다지 인상적이지 않습니다.

우크라이나에서 바이든 외교팀은 전쟁 직전의 정보를 능숙하게 처리하고 정치적으로 효과적으로 대용한 것을 시작으로 러시아의 침공에 대한 대서양 양안의 협력체계를 잘 조율했습니다. 대부분인 유럽연합의 대응과 독일같은 국가의 도움되는 반응은 바이든의 노력(그리고 젤렌스키 우크라이나 대통령의 교활한 떠벌이 외교)덕분이며, 동시에 푸틴 러시아 대통령에게는 의심할 여지 없이 심대한 타격을 가했습니다.

그러나 미국인들은 보다 큰 상황에 대한 미국의 잘못된 선택, 클린턴 전 미국 대통령 시절부터 시작되어 이후 후속 지도자들 아래에서 반복된 일련의 실수를 간과해서는 안됩니다. 이런 문제를 제기하는 것이 해로운 논쟁거리로 취급되었고, 동시에 반복되는 실수의 입안자들은 정책이 야기한 비극과 아무 관련이 없다는 것을 입증하려는 듯이 부자연스러운 방향으로 나가고 있습니다. 그러나 푸틴의 침공을 단순히 고전적인 예방전쟁으로 평가하기는 어렵습니다. 우크라이나를 무장시키며 서방의 동맹궤도에 진입시키려는 미국의 노력을 좌절시키려고 진행된 사전의 의도적인 불법침공입니다. 푸틴은 자신의 우려가 충족되지 않으면 군대를 동원하여 침략할 것임을 분명히 했을 때조차, 미행정부는 NATO의 "개방정책"을 끝내는 것에 대한 고려조차 거듭 거부함으로써 전쟁이 발발하도록 보장(유도)했습니다. 우크라이나가 1990년대에 구소련으로부터 물려받은 핵무기를 포기하도록 설득하여 미래의 러시아 공격에 대한 강력한 억제력을 짐짓 제거한 것은 러시아의 우려를 인정하거나 또는 모스크바가 어떻게 대응할 것인지 예측하지 못한 서방의 계산착오적 실패이자 졸속의 전략이었습니다.

이 점이 필자를 걱정하게 하는 것입니다(정말로 바이든과 민주당 의원들을 걱정해야 합니다). 우크라이나의 영웅적인 저항과 수십억 달러의 서방 군사지원으로 러시아가 우크라이나 영토의 상당부분을 장악하는 것을 막지 못했습니다. 제재는 시간이 지남에 따라 러시아를 약화시킬 것이지만 아마도 푸틴을 크렘린궁에서 몰아내거나 군대의 철수를 설득해 내지는 못할 것입니다. 그 결과는 결정적인 서방의 승리가 아니라 장기간의 교착상태(膠着狀態)가 될 것이며 결국 우크라이나(및 식량 및 에너지 부족에 직면한 개발도상국)에 대한 비용은 끔찍할 것입니다. 러시아가 훨씬 나쁜 상태로 추락하더라도 이것을 바이든 외교정책의 위대한 성공으로 평가할 수는 없을 것입니다.

더욱이 이번 위기로 인해 미국은 옛 냉전의 습관으로 되돌아가 다시 한번 유럽의 우선적 협력자 역할을 맡게 되었습니다. 유럽의 부유한 민주주의 국가들은 스스로를 방어할 수 있는 충분한 잠재능력을 갖고 있지만(특히 러시아가 시간이 지나면서 훨씬 약해질 것이라는 점을 감안할 때) 엉클 샘(미국)은 다시한번 자신이 아닌 유럽인들을 방어하기 위해 많은 노력을 기울이고 있습니다. NATO는 반짝이는 새로운 전략적 개념을 제시할 수 있지만, 유럽 회원국들은 그런 개념의 고상한 수사에 필적하는 강력한 능력과 의지가 없습니다. 워싱턴이 유럽대륙에 더 많은 군대와 돈과 무기를 보내면, 이후 유럽인들이 약속을 지키고 군대를 재건할 것이라고 진지하게 믿는 사람이 과연 있습니까? 역사가 지침서(指針書)라면 그럴 가능성은 거의 없습니다.

아시아에서는 실적이 훨씬 좋지 않습니다. 바이든은 중국과 경쟁에 새로운 초점을 맞추겠다고 공언했지만, 실제적 내용이 담긴 명확하고 일관된 아시아 전략을 확인하는 것은 헛수고일 뿐입니다. QUAD(미국, 일본, 호주, 인도로 구성)는 협의를 위한 포럼으로 남아 있지만 동맹은 아니며 이미 알려진 AUKUS 거래는 10년 또는 그 이상의 장기간 아시아의 해군세력 균형에 영향을 미치지 않을 것입니다. 중국은 지역에서 계속해서 경제적 영향력을 확대하고 있으며 미국은 최근의 인도-태평양 번영을 위한 경제프레임(IPEF)과 솔로몬 제도와 같은 도서지역 국가들에 대한 중국의 영향력에 대하여 임시방편과 같은 제한된 이니셔티브로 이를 대응하고 있습니다. 그러나 미국의 공약이 의회에서 승인된 공식 무역협정에 포함되어 있지 않기 때문에, 아시아 파트너들은 미국의 다음 대통령이 진로를 바꿀 수 있다고 우려하는 것이 당연합니다. 이러한 문제가 바이든 자신의 잘못은 아니지만 아시아 동맹국들은 결국 미국의 정책은 중국이 자신들에게 제공할 수 있는 시장접근이나 투자기회를 상쇄할 수는 없으며, 워싱턴이 신뢰할 수 있는 보증인이 되기에는 다른 지역의 현안들이 쉽게 미국의 주의를 산만하게 한다는 결론을 내릴 수 있습니다.

중국 자체와 관련하여 바이든 행정부는 트럼프의 수출통제 정책을 유지하고 대만을 방어하겠다는 공공연한 약속을 유지하면서 수많은 반중反中의 외교적 수사에 탐닉했습니다. 그러나 현실적으로 부족한 것은 협력이 필수적인 분야(기후 변화와 같은) 그리고 경쟁이 불가피한 분야(첨단기술)에 대하여 중국을 분리시키려는 지속적인 노력입니다. 중국의 대응과 수사학이 이것을 어렵게 만들고 있지만 지구상에서 두 번째로 강한 국가를 상대하기 위한 명확한 전략이 없다는 것은 차라리 충격적입니다.

중동에 대해서도 바이든은 이란과 핵합의를 회복하고 사우디아라비아의 MBS와 같은 악당 지도자들에게 강경한 입장을 취하겠다고 약속했습니다. 그와 Blinken은 인권과 "규칙기반질서"를 재건해야 할 필요성에 대해서도 많은 이야기를 내놓았습니다. 그러나 실제로 Biden과 Blinken은 Trump만큼이나 거래적(장사꾼)입니다. 실제로 이 지역에 대한 바이든 행정부의 접근방식은 본질적으로 "트럼프식"입니다. 하산 로하니 전 이란 대통령이 집권하는 동안 기존의 핵협정으로 복귀하는 것을 망설였기 때문에 새로운 협정에 대한 전망은 거의 사라졌고, 이란은 그 어느 때보다 핵의 보유에 근접하고 있습니다.

미국은 사우디가 배후인 예멘에서 전쟁을 계속 암묵적으로 지원하고 있으며, BHS(모하메드 빈 살만)을 "묵사발"로 만들겠다는 바이든의 맹세는 포기되었습니다. 요르단강 서안지역을 보다 많이 장악하려는 이스라엘의 끊임없는 노력은 미국의 무의미한 반응만을 불러 일으키고 있는 반면에, 다양한 조사에 따르면 틀림없이 이스라엘 군인이 저명한 팔레스타인계 미국인 언론인 Shireen Abu Akleh에게 치명적인 총격을 가한 것은 의심의 여지가 없습니다. 그녀가 미국 시민이라는 행정부의 사실확인에도 불구하고, 트럼프 행정부는 미국의 중동 파트너들이 원하는 것은 무엇이든 할 수 있도록 묵인했으며, 이제 Biden과 Blinken이 그 뒤를 이어가고 있습니다.

이번 주 이스라엘과 사우디아라비아의 방문에 대한 바이든의 결정도 전략적 관점에서 다소 당혹스럽기까지 합니다. 그를 초청한 호스트는 새로운 안보약속을 위해 그를 압박할 것이며, 이로써 미국을 중동의 지역분쟁으로 쉽게 끌어들일 수 있습니다. 그러한 조치는 또한 이란이 마침내 핵무장을 향해 질주하도록 자극할 수 있으며, 결국 미행정부가 예방전쟁을 수행하거나, 아니면 핵무력을 갖춘 이란의 현실을 받아들이는 양자의 택일을 강요할 것입니다. 만약 바이든이 중동지역 강대국들의 속임수를 거부한다면 그들은 짜증을 내고 실망하게 될 것이며, 그의 여행은 시간낭비였다는 판정을 받게 될 것입니다. 

“그런데 왜 가느냐구요?”라고 FP에 칼럼을 기고한 Aaron David Miller와 Steven Simon의 질문이 옳습니다. Biden은 주로 국내적 이유와 우크라이나 전쟁으로 촉발된 치솟는 에너지 비용을 해결하기 위해 중동을 방문하고 있습니다. 그러나 현실은 끔찍합니다. 미국 대통령은 진정한 강대국처럼 행동하고 BHS의 비행을 비판한다고 말하는 대신, 일부 비민주적 고객국가가 보다 많은 석유를 생산하도록 독려하려고 이들 중동국가들과 손을 잡기 위해 날아가고 있습니다. 논의하고 싶은 문제가 있으면 차라리 워싱턴으로 초대하는 것이 낮습니다. 바이든이 얻어내는 국내적 이익은 보잘 것이 없고 효과의 수명도 짧습니다.

마지막으로 바이든과 외교팀은 미국의 민주적 가치의 중요성과 독재에 맞서 "자유​​세계"를 통합하려는 열망을 거듭 강조했습니다. 이것은 가치있는 목표이지만, 푸틴이나 시진핑 중국국가주석과 같은 사람들로부터 의도하지 않은 실수의 도움을 받았음에도 불구하고, 바이든은 자유세계를 위해 보여줄 것이 별로 없습니다. 미행정부가 주관한 ‘민주주의를 위한 온라인 정상회담’은 성과가 별로 없었고 의미있는 결실도 부족했으며, 최근의 미주정상회담은 멕시코 온두라스 과테말라 엘살바도르 지도자들이 참석을 거부하고 이들 일부 지도자들로 인해 위상이 약화되었습니다. 오히려 상대방들이 역내 미국의 역할을 비판하는 기회로 삼았습니다.

보다 중요한 것은, 미국 자체가 극도로 분열되어 있고 항구적으로 기득의 소수자 통치를 향해 가고 있는 상황에서, 그리고 점점 불법적인 미국연방 대법원이 총기제조업체와 대기업이 여성보다 많은 권리를 가지고 있다고 판단하는 상황에서 미국이 무슨 근거로 다른 국가들이 "민주주의적 가치"를 수용할 것을 왜 기대하려 합니까? 

바이든이 민주주의를 해외로 확산시키기를 원한다면 이를 시작해야 할 곳은 바로 미국이며 국내에서 민주주의를 수호하는 일을 제대로 잘해야 합니다.

필자는 똑똑하고 경험많은 외교정책 전문가들이 왜 그런 혼란을 만들고 있는지에 대해 이해하려고 노력했습니다. 문제의 핵심은 이들이 지닌 집단적 사고입니다. 바이든은 자신과 같은 낡은 방식으로 세상을 바라보고 수십 년 동안 미국 외교정책에 영향을 미친 지루한 비유를 매우 편안하게 여기는 사람들 중심으로 자신의 외교팀을 의도적으로 구성했습니다.

그러나 "글로벌 리더십", "가치공유", "규칙기반질서", "자유세계"와 같은 캐치프레이즈로 대외전략을 대체할 수는 없습니다. 실제로, 어느 시점에서 이렇듯 친숙하고 진부한 표현을 자주 입에 담는 능력이 실제적인 사고를 방해합니다. 전략에는 기본논리(국제문제를 형성하는 중심세력을 식별하는 일련의 일반원칙)와 그런 논리에서 파생된 명확한 우선순위와 국가를 보다 안전하거나 번영하게(또는 둘 다) 만들기 위해 고안된 일련의 정책단계들이 필요합니다.

전략의 기반이 되는 세계관에 결함이 있는 경우(예: 국가가 위협의 균형을 맞추는 경향을 무시하거나, 경제적 상호의존성과 강력한 제도가 갈등을 불가능하게 만든다고 생각하거나, 민족주의적 힘을 무시하는 경우), 우선순위는 다음과 같은 결과를 가져옵니다 – “당신이 취하는 모든 이니셔티브는 오히려 역효과를 낳을 가능성이 매우 높다”.

세상은 복잡한 곳이며 한 분야에서 취한 행동이 때때로 다른 분야의 노력을 약화시킵니다. 명확하고 근거가 있는 우선순위가 없으면 이러한 절충안을 합리적으로 해결하는 것이 거의 불가능합니다. 뚜렷한 전략이 없으면 뜻밖의 사건에 휘말리기 쉽고, 국내 유권자로부터의 압력, 미합중국에 대한 호소의 기술에 능숙한 외국의 로비와 동맹국의 압력 그리고 자유세계의 리더라는 자화상에 저항하기가 더욱 어려워집니다. 바이든과 외교팀은 외교정책 기구를 작동시키는 방법을 알고 있다는 점에서 숙련된 정비공과 같습니다. 그러나 그들이 운영하도록 훈련받은 국내 및 국제 기구들은 더 이상 목적에 적합하지 않으며 결국 첨단의 전기차인 Tesla를 과거의 재래식 차량인 Ford에 대해 경험이 많은 정비공이 다루는 꼴과 같습니다. 당연히 재래식 기구에 적합한 정책 대응은 현재의 세계가 원하는 결과를 제공하지 않습니다. Biden이 필요로 하는 것은 재래식 기구의 수리공이 아니라 비전을 새롭게 하는 미래의 설계자입니다. 다시 말하면 오늘날의 도전과제에 잘 맞는 새로운 배열과 접근방식을 만들 수 있는 상상력과 비전을 가진 사람들입니다. 불행하게도 오늘날의 흐름은 기존질서의 순응에 우선순위를 두고 안전하고 과거의 향수를 불러일으키는 합의 속에 머물고자 하기 때문에 권력의 위상을 높이고저 하는 부류의 인물들을 구하기 어렵습니다.

희망의 근거가 있습니까? 미국인들은 틀림없이 주요 상대국가들 중 일부가 큰 실수를 하고 있다는 사실에 대해 어느 정도 위안을 삼을 수 있습니다. 우크라이나 침공이 푸틴이 바라던 대로 이루어지지 않고 있고, 중국의 코로나-제로 정책이 일부 중국경제에 심각한 구조적 불균형을 제공하고 있습니다. 그리고 두 국가는 불과 몇 년 전에 비하여 더욱 강력해진 서방동맹의 반대에 직면해 있습니다.

그러나 모스크바나 중국이 워싱턴보다 더 많은 실수를 할 것이라고 기대하는 것이 결코 희망을 제공하는 장기적 접근의 방식이 아닙니다. 남을 망치는 것보다 현명한 정책과 효과적인 실천만이 성공적인 미래를 보장(保障)하는 유일한 길입니다.

글 스티븐 M. 월트(Stephen M. Walt)

하버드 대학교 국제관계학 석좌교수로 포린-폴리시에 정기적으로 칼럼을 기고하고 있다. 

출처: 포린-폴리시, 2022년 7월 12일자

글로벌웹진 NEWSROH 칼럼 ‘이래경의 격동세계’

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